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作者

丁明月 张筱琪

作者均为栾川县人民检察院第二检察部，检察官助理；

（图为栾川县人民检察院第二检察部，检察官助理 丁明月）

    （图为栾川县人民检察院第二检察部，检察官助理 张筱琪）

生态环境损害赔偿诉讼与生态环境检察民事公益诉讼衔接机制研究

摘要

生态环境损害赔偿诉讼与生态环境检察民事公益诉讼作为生态环境保护的两大核心司法机制，在实践中既存在功能耦合，又各具制度特质。基于现有法律规范与地方司法实践，从两类诉讼的共性与特性出发，可发现当前二者衔接面临规范碎片化、程序冲突、证据规则不统一等深层困境。结合多地实践经验，通过构建以立法完善为基础、程序协同为核心、机制创新为支撑的优化路径，能够有效推动两类诉讼实现无缝衔接，进而最大化凝聚生态保护合力，为修复受损生态环境与保护公共利益提供更坚实的制度保障。

关键词

生态环境损害赔偿诉讼  生态环境检察民事公益诉讼  司法协同  生态保护

正文

一、“两诉”的共性与特性

生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼虽共同致力于生态环境公共利益的救济，却因制度逻辑与运行规则的差异，时常在实践中产生摩擦。从司法实践来看，这种冲突不仅导致案件线索重复流转、调查取证资源内耗、诉讼请求交叉重叠等问题，更造成司法资源的严重浪费，制约了环境保护司法体系整体合力的发挥。为此，构建科学合理的顺位规则、明确索赔主体的权责边界，成为优化“两诉”衔接机制的核心任务。而正确认识“两诉”关系——究竟是本质同一的救济手段，还是功能各异的并行制度，则是开展制度设计的前提与基础。

（一）“两诉”的共性：生态保护目标下的功能耦合

首先，生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼均以“修复生态环境、维护公共利益”为根本目标。生态环境损害赔偿诉讼通过行政机关提起诉讼，要求义务人承担修复费用与赔偿责任，直接指向受损生态的填补与恢复；公益诉讼则通过检察机关起诉，制止侵权行为、追究法律责任，最终实现环境公共利益的救济。无论是行政机关主导的主动索赔，还是检察机关主导的司法补位，均服务于“损害担责”原则与生态保护的整体目标。

其次，生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的适用范围高度重合。“两诉”均覆盖污染环境、破坏生态的行为，救济对象均包括环境要素（大气、水体、土壤）、生物要素（动植物、微生物）及生态系统功能退化等情形。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）与《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)，两类诉讼均将造成生态环境损害作为启动条件，实践中针对同一污染事件同时符合“两诉”启动条件的情形极为常见。

最后，生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的责任形式具有同质性。“两诉”均以生态修复为核心责任形式，诉讼请求均包含停止侵害、恢复原状（生态修复）、赔偿损失等。生态环境损害赔偿诉讼中，行政机关可主张生态环境修复费用、生态服务功能损失等；公益诉讼中，检察机关同样可提出类似请求，责任形式在实质上均服务于生态环境的恢复与保护。例如，在土壤污染案件中，“两诉”均可要求义务人采取土壤淋洗、生物修复等具体措施，责任内容高度重合。

（二）“两诉”的特性：制度设计中的功能分化

首先，生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的起诉主体与权力基础存在差异。生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体为经国务院授权的省级、市级政府及其指定部门（如生态环境厅），其权力基础源于自然资源国家所有权与环境监管职责；检察公益诉讼的起诉主体为检察机关，权力基础是法律监督权，体现司法对环境公益的监督保障。前者依托行政专业优势，如污染监测、技术评估，后者依托司法权威，如法律适用、程序监督，主体性质差异决定了“两诉”运行逻辑的根本不同。

其次，生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的诉前程序具有本质区别。生态环境损害赔偿诉讼实行“磋商”的前置程序，行政机关在起诉前必须与义务人就修复方案、赔偿金额等进行协商，只有磋商未达成一致或者无法进行磋商时，方可提起诉讼；公益诉讼则实行“诉前公告”程序，检察机关需在起诉前公告三十日，无适格主体起诉时方可启动诉讼。磋商程序的目的是高效实现公益保护目标，公告程序体现的则是环境检察民事公益诉讼的补位性和兜底性功能，诉前程序的差异导致“两诉”启动时机与衔接节点存在天然分歧。

最后，生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的功能定位具有互补性。生态环境损害赔偿诉讼侧重“生态修复的效率实现”，依托行政机关的资源调配能力，如组织鉴定、制定修复方案等，在大规模、跨区域生态损害救济中更具优势；公益诉讼侧重“生态保护的监督兜底”，依托检察机关的法律监督职能，在督促行政履职、纠正执法懈怠中更具权威性。如多个违法主体异地运输并非法填埋6700余吨废硫膏，导致河北省井陉县31815.26吨土壤受到污染。河北省井陉县检察院与生态环境部门各自发挥职能作用，由检察机关提前介入并提供法律支持、提起刑事附带民事公益诉讼；生态环境部门及时组织专家力量和第三方公司开展专业鉴定、处置工作，共追回生态环境损害处置及修复等相关费用1.03亿元，修复受损土地16亩，使被污染土地全部完成覆土复绿，二者功能互补形成保护闭环。

二、当前法律框架下“两诉”衔接存在的困境

尽管“两诉”目标一致，但由于规范不完善、实践不协同等客观原因，目前“两诉”衔接面临多重困境，制约了生态保护合力的形成。

（一）规范体系碎片化，衔接规则缺乏系统性

当前“两诉”衔接的核心规范散见于司法解释与政策性文件，缺乏法律层面的统一规定。《民事诉讼法》《环境保护法》仅原则性提及两类诉讼，未明确衔接原则与操作规则；《若干规定》虽规定“两诉”合并审理与中止规则，但未涵盖线索移送、证据共享等关键环节；《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的意见》(以下简称《衔接意见》)虽规定相关衔接内容，但如磋商程序中检察机关的介入时机、力度和方式等部分规定的实操性仍需检验。在地方层面上，以上海《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的工作规程》（以下简称《规程》）为代表的地方规范构建了全流程机制，但大部分省份仍依赖个案协调，缺乏制度化安排，导致“同案不同衔接”的现象。

（二）程序顺位冲突显化，衔接覆盖范围偏窄

一方面，生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的启动顺序与审理顺位存在刚性矛盾。《衔接意见》第三条，检察机关发现符合生态环境损害赔偿条件的线索，可以在公告时通报同级生态环境部门；《若干规定》第十七条，生态环境损害赔偿诉讼优先审理，公益诉讼需中止，但以上内容未考虑公益诉讼已进入实质审理阶段的情形。另一方面，《衔接意见》旨在规范检察机关与生态环境部门在生态环境损害赔偿和检察公益诉讼中的衔接工作。从法律规定与实践操作来看，生态环境损害赔偿工作虽主要由地方生态环境部门牵头统筹，但实际涉及自然资源、农业农村、水利、住建、林业等多个职能部门。若仅针对生态环境部门发现的线索推进两项工作衔接，将难以全面覆盖当前生态环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿的全部工作范畴。

（三）证据规则不统一，事实认定困难重重

生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的证据标准与举证责任存在差异。生态环境损害赔偿诉讼中，由于行政机关特有的特质使其不可避免陷入行政诉讼法的逻辑冲突，增加了作为原告的行政机关的举证责任，不仅需证明赔偿义务人造成生态损害事实的情形存在，还要计算生态损害赔偿数额、证明行为人的行为与损害事实存在因果关系，证明标准较高；公益诉讼中，检察机关可借助刑事侦查证据、行政机关执法材料降低举证难度，证明标准相对灵活，且只需证明被告的行为造成生态损害事实的情形存在即可。二者证据标准的差异可能导致同一事实在“两诉”中认定不一。

三、“两诉”衔接机制落地的制度优化路径

结合多地生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的具体实践发现，因现有规范存在制度碎片与衔接漏洞，常导致“两诉”程序冲突、责任竞合等问题。为破解这一困局，亟需从立法、程序、机制多维度构建“两诉”无缝衔接体系。

（一）完善立法体系，构建统一衔接规范

1.整合司法解释与政策性文件：在国家级制度层面，出台体系化的衔接规范，确立“行政优先、司法补位”原则。明确行政机关依法推进生态环境损害赔偿工作时，司法机关保持谦抑立场，仅在行政机关履职不能、履职不到位等特定情形下启动司法介入程序；贯彻“避免重复、保障公益”原则，防止重复诉讼对司法资源的浪费，确保生态环境公益得到全面、高效维护。

2.固化地方实践成熟机制：将地方实践中经检验行之有效的线索移送、协同调查等机制上升为法律规范。例如，建立统一的线索管理平台，行政机关在日常执法中发现可能涉及生态环境损害赔偿或公益诉讼的线索，需及时录入平台，检察机关可依职权查询并跟进；在协同调查方面，赋予行政机关与检察机关联合调查的权力，明确双方在证据收集、专家聘请等环节的分工与协作方式，打破部门壁垒，提高调查效率与证据质量，结束以往依靠“司法解释+政策文件”的碎片化规范状态。

（二）优化程序衔接，减少司法资源内耗

1.健全衔接操作规范。借鉴上海市《规程》经验，构建地方检察机关与行政机关之间的线索实时移送通道，提升线索流转效率；系统总结生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的典型案例，广泛吸纳各地检察机关及相关行政机关的实践意见，最终形成兼具可参照性、可操作性的生态环境民事公益诉讼办案指引，为一线执法司法工作提供明确指导。

2.扩大、细化衔接规则。将《衔接意见》中已经载明的与生态环境部门之间的线索移送时间节点和处理方式，扩大应用在自然资源、农业农村、水利等其他部门生态环境损害赔偿案件中；建立“修复方案联合审查”机制，行政机关制定的修复方案需经检察机关合规性审查；设立“修复效果联合评估”制度，由行政机关、检察机关、专家库成员共同验收，评估结果作为责任履行的依据。

（三）统一证据规则，强化事实认定协同

1.构建证据共享平台与互认机制。依托“生态环境大数据平台”，实现行政机关执法证据与检察机关司法证据的实时共享。明确共享范围：行政机关提供损害鉴定报告、应急处置记录；检察机关提供刑事侦查获取的排污证据、行为人供述等。建立鉴定机构白名单，入选机构出具的报告在“两诉”中均应认可。

2.合理分配举证责任。生态环境损害赔偿诉讼中，行政机关对损害事实、因果关系承担主要举证责任，检察机关可协助提供刑事证据；公益诉讼中，检察机关可直接援引生态环境损害赔偿诉讼中行政机关已举证的事实，仅需补充证明公益受损的关联性。对跨区域、复杂案件，推行“行政机关调查取证+检察机关法律指导”的协作模式，降低举证难度。

（四）创新协同机制，凝聚生态保护合力

1.建立常态化联席会议制度。由地方检察机关、生态环境部门牵头，相关行政机关参与，每季度召开“两诉”衔接联席会议，通报案件办理情况，研究解决衔接难题；对跨区域、疑难复杂案件，实行“个案会商”，协调管辖法院、行政机关、鉴定机构等多方力量。

2.优化赔偿资金与修复管理。设立地方生态环境损害赔偿资金专户，统一归集“两诉”赔偿金，实行收支两条线管理；明确资金用途，优先用于生态修复，剩余部分用于环境公益保护项目；推行“资金使用公开”制度，定期向社会公示收支、修复进展等信息，检察机关全程监督资金使用合法性。

四、结语

生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的衔接，本质是行政权与司法权在生态保护领域的协同发力。二者并非相互替代，而是功能互补的制度共同体，生态环境损害赔偿诉讼依托行政专业优势实现高效修复，检察公益诉讼依托司法权威保障公平正义。当前衔接困境的破解，需以立法完善明确边界，以程序优化减少内耗，以机制创新凝聚合力。随着地方实践的深化与立法推进，“两诉”衔接将逐步从个案协调走向制度协同。基层检察院公益诉讼部门应主动作为，在证据共享、支持起诉等环节加强与行政机关的协作，以最严格制度、最严密法治守护生态环境，为生态文明建设提供坚实司法保障。